2019年底，中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出“加強城市更新和存量住房改造提升”。2020年，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì )第五次全體會(huì )議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)?！皩?shí)施城市更新行動(dòng)”首次寫(xiě)入我國五年規劃，其重要性提到了前所未有的高度。2021年，城市更新首次被寫(xiě)入政府工作報告，住建部在21個(gè)市（區）開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作。2022年，從中央到各地城市更新政策密集發(fā)布，不斷為城市更新的開(kāi)展構建良好的政策環(huán)境。2023年，從全國到各地的城市更新政策數量達到近幾年高峰，推動(dòng)我國城市更新更高質(zhì)量發(fā)展。

　　2024年，從中央到省級再到地級市城市更新政策持續發(fā)布，規模仍保持近幾年高位水平，推動(dòng)我國城市更新政策體系不斷完善。本報告系統梳理2024年初以來(lái)中央及地方出臺的城市更新相關(guān)政策，總結中央層面及地方層面城市更新政策特點(diǎn)，并對重點(diǎn)城市重點(diǎn)政策進(jìn)行解讀，通過(guò)政策方向挖掘未來(lái)城市更新業(yè)務(wù)機遇，為相關(guān)主體參與城市更新業(yè)務(wù)提供參考。

　　2024年度城市更新整體政策特征分析

　?。ㄒ唬┤珖鴮用娉鞘懈孪嚓P(guān)表態(tài)/政策形勢

　　2024年初以來(lái)，全國層面的城市更新相關(guān)表態(tài)/政策規模維持2019年以來(lái)的較高水平。主要呈現五個(gè)方面的特征。第一，城市更新穩投資、擴內需層面的重要性進(jìn)一步提升。2024年全年歷次重要會(huì )議對加大實(shí)施城市更新力度均有提及，特別是11月份住建部、財政部聯(lián)合印發(fā)通知部署各地進(jìn)一步做好城中村改造工作，將城中村改造作為城市更新的重要內容有力有序有效推進(jìn)，12月份的中央經(jīng)濟工作會(huì )議進(jìn)一步提到要大力實(shí)施城市更新。第二，規劃及土地端政策發(fā)力明顯。相關(guān)部門(mén)更加重視強化規劃統籌，明確城市更新的規劃導向，年內出臺了《國土空間城市更新規劃編制指南》《城中村改造國土空間規劃政策指引》等系列文件。第三，重視可復制經(jīng)驗及做法的宣傳推廣。2024年相關(guān)部門(mén)出臺了包括《住房城鄉建設部辦公廳關(guān)于印發(fā)城市更新典型案例（第一批）的通知》《關(guān)于開(kāi)展城市更新示范工作的通知》《歷史文化街區保護利用可復制經(jīng)驗做法清單（第一批）》《低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)第一批典型案例》《實(shí)施城市更新行動(dòng)可復制經(jīng)驗做法清單（第三批）》等文件。第四，中央財政對重點(diǎn)地區、重點(diǎn)領(lǐng)域城市更新項目的支持力度明顯增強。從對示范城市的獎補政策以及近期數次會(huì )議傳遞的基調來(lái)看，下階段財政部針對地下綜合管廊建設和老舊管線(xiàn)改造升級，深化城市安全韌性等領(lǐng)域的支持保障力度將進(jìn)一步增強。第五，實(shí)施城市更新行動(dòng)過(guò)程中與階段性的房地產(chǎn)去庫存任務(wù)實(shí)現更好協(xié)同。例如，住建部提出通過(guò)貨幣化安置等方式新增實(shí)施100萬(wàn)套城中村改造和危舊房改造，將城中村改造范圍擴大至近300個(gè)地級及以上城市等政策。

圖：近年來(lái)全國層面城市更新政策/表態(tài)數量

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表：2024年初以來(lái)全國層面城市更新相關(guān)政策/表態(tài)

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　?。ǘ┑胤綄用娉鞘懈抡叱雠_形勢

　　根據中指研究院的監測，近幾年城市更新政策出臺的數量均較多。從各市政策數量變化情況來(lái)看，2021、2022、2023年是各地城市更新政策出臺的高峰期，年度出臺的市級政策數量均在130項左右。2024年，超9個(gè)省出臺了超過(guò)15條政策，超18個(gè)地級及以上城市出臺了49條市級城市更新政策，處于政策出臺平穩期。據不完全統計，自2020年以來(lái)，各地級以上城市出臺的城市更新政策數量近600項，其中2021、2022、2023年均為政策高峰期，2024年各地政策數量明顯下降，但個(gè)別城市政策數量增長(cháng)明顯。整體來(lái)看，2024年各地的城市更新政策更加注重政府統籌規劃、試點(diǎn)地區示范引領(lǐng)，各地方因地制宜，出臺更具可落地的精細化政策。具體呈現五個(gè)方面的特點(diǎn)。

　　第一，城中村改造政策占比明顯增加。上海、廣州、深圳、中山、東莞、福州、廈門(mén)、天津、長(cháng)沙、煙臺等地從整體的實(shí)施意見(jiàn)、資金管理、專(zhuān)項規劃、房票安置、土地管理、項目認定、規劃編制、專(zhuān)項借款管理等不同方面出臺相關(guān)的城中村改造政策。

　　第二，北京、上海兩個(gè)一線(xiàn)城市城市更新政策加速完善。特別是北京，2024年密集出臺城市更新政策，為近年來(lái)高峰。根據北京市規自委、住建委等部門(mén)相關(guān)負責人公開(kāi)渠道數據，截至2024年9月，《北京市城市更新條例》配套政策已出臺40項，備受關(guān)注的用地功能混合、工業(yè)用地先租后讓、五年過(guò)渡期實(shí)施細則、項目庫管理、統籌主體確定等政策均已明確。如下圖所示，北京2024年度出臺的市級層面城市更新政策數量全國最多。

　　第三，政策更加關(guān)注城市更新細分領(lǐng)域。北京針對老舊低效樓宇、老舊廠(chǎng)房、傳統商業(yè)設施專(zhuān)門(mén)出臺更新導則；上海專(zhuān)門(mén)針對歷史風(fēng)貌保護出臺了系列政策，針對城中村改造出臺了包括實(shí)施意見(jiàn)、行動(dòng)計劃、工作指引、規劃土地管理等系列政策，針對商務(wù)樓宇也專(zhuān)門(mén)出臺了行動(dòng)方案。

表：2024年初以來(lái)全國層面城市更新相關(guān)政策/表態(tài)

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　　表：2024年部分省市政策出臺情況

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　　2024年度重點(diǎn)城市更新政策分析

　?。ㄒ唬┲匾獣?huì )議 | 大力實(shí)施城市更新，城市改造更新的任務(wù)將越來(lái)越重

　　從2024年數次重大會(huì )議來(lái)看，城市更新的發(fā)展呈現出兩個(gè)方面的特點(diǎn)。一是城市更新的重要性進(jìn)一步提升，在我國實(shí)現中國式現代化、新型城鎮化、高質(zhì)量發(fā)展、城市安全韌性、穩投資促消費、房地產(chǎn)去庫存方面的重要作用進(jìn)一步提升。二是中央對城市更新在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區域的支持力度上升，特別是優(yōu)先支持保障民生類(lèi)和公益類(lèi)城市更新。

　　——2024年7月黨的二十屆三中全會(huì )審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革？推進(jìn)中國式現代化的決定》。在城市更新方面，此次重磅級會(huì )議提出“建立可持續的城市更新模式和政策法規，加強地下綜合管廊建設和老舊管線(xiàn)改造升級，深化城市安全韌性提升行動(dòng)?！比腥珪?huì )決議通常標志著(zhù)中國在特定歷史階段的重要轉折點(diǎn)。黨的二十屆三中全會(huì )則是在以中國式現代化全面推進(jìn)強國建設、民族復興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期召開(kāi)的一次十分重要的會(huì )議。這也再次表明，實(shí)施城市更新行動(dòng)將作為推進(jìn)中國式現代化的重要內容貫穿整個(gè)過(guò)程。

　　——2024年8月23日，國務(wù)院新聞辦舉行“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會(huì )，住房城鄉建設部相關(guān)負責人介紹有關(guān)情況。在城市更新方面，此次發(fā)布會(huì )提出了“以打造宜居、韌性、智慧城市為目標，建立可持續的城市更新模式和政策法規”。住房城鄉建設部相關(guān)負責人表示，城市更新是一項長(cháng)期任務(wù)。下一步將以打造宜居、韌性、智慧城市為目標，建立可持續的城市更新模式和政策法規，高質(zhì)量實(shí)施好城市更新行動(dòng)。在機制上，一是創(chuàng )新完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。二是堅持“先體檢、后更新”，建立健全城市體檢和城市更新一體化推進(jìn)工作機制。將體檢發(fā)現的問(wèn)題作為城市更新的重點(diǎn)，解決群眾急難愁盼問(wèn)題和影響城市競爭力、承載力、安全性、可持續發(fā)展的短板弱項。三是要建立政策協(xié)同機制，完善金融、財稅、土地等相關(guān)支持政策，鼓勵社會(huì )資本參與，創(chuàng )新城市更新的投融資模式。在行動(dòng)上，將系統推進(jìn)好房子、好小區、好社區、好城區“四好”建設。一是繼續抓好城鎮老舊小區改造，下力氣解決好加裝電梯、停車(chē)、充電等難題。在此基礎上，推動(dòng)建設一批完整社區，推進(jìn)老舊街區、老舊廠(chǎng)區等更新改造。二是持續推進(jìn)城市“里子”工程建設，今年力爭改造各類(lèi)老舊管線(xiàn)10萬(wàn)公里以上。三是大力推進(jìn)城市生命線(xiàn)安全工程建設，通過(guò)數字化手段，實(shí)時(shí)監測城市的各類(lèi)市政設施，對安全隱患做到早發(fā)現、早預警、早處置。四是加強城市內澇治理，今年要完成100個(gè)城市、1000個(gè)以上易澇積水點(diǎn)的整治，提升城市防汛能力和安全韌性水平。

　　——2024年10月8日，國務(wù)院新聞辦公室就系統落實(shí)一攬子增量政策舉行發(fā)布會(huì )。在城市更新方面，此次發(fā)布會(huì )提出今后一個(gè)時(shí)期，城市改造更新的任務(wù)將越來(lái)越重。以城市重要的“里子”工程地下管網(wǎng)建設改造為例，有關(guān)方面預計在未來(lái)五年需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類(lèi)管網(wǎng)總量將近60萬(wàn)公里，投資總需求約4萬(wàn)億。下一步有幾項工作要做：一是分類(lèi)有序推進(jìn)更新改造任務(wù)的實(shí)施。區分任務(wù)的輕重緩急，按照短期聚焦消除安全隱患，中期推進(jìn)老化設施更新，長(cháng)期促進(jìn)設施功能完善的工作思路，組織實(shí)施城市基礎設施提升改造行動(dòng)，優(yōu)先推進(jìn)涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管網(wǎng)安全提升、老舊居住區宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設施安全改造等工程建設，有序推進(jìn)老舊街區（老舊廠(chǎng)區）轉型提質(zhì)、城市公共服務(wù)功能提升等工程建設。二是在提前下達明年部分“兩重”建設項目清單和中央預算內投資計劃當中，優(yōu)先支持一批城市更新重點(diǎn)項目。目前城市地下管網(wǎng)的資金需求量比較大，很多項目也比較成熟，我們想下一步在提前下達批里面優(yōu)先支持一批城市更新重點(diǎn)項目。2023—2024年，發(fā)改委安排中央預算內投資、增發(fā)國債資金和超長(cháng)期特別國債資金共超過(guò)4700億，重點(diǎn)支持城市燃氣、排水等地下管網(wǎng)改造和城鎮老舊小區改造等城市更新項目。今后幾年，城市更新仍是政府投資的支持重點(diǎn)，2025年也將繼續加大力度。在兩個(gè)1000億項目清單和投資計劃當中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃氣、供排水、供熱等管網(wǎng)建設，突出人口規模大、密度高的重點(diǎn)城市和中心城區，重點(diǎn)支持在建工程和今年四季度可以開(kāi)工的項目，推動(dòng)解決燃氣管網(wǎng)老化、城市內澇、供水管網(wǎng)漏損等突出問(wèn)題，同時(shí)還要繼續統籌加大中央預算內投資對城鎮老舊小區改造、城中村改造、危舊住房改造等城市更新項目的支持力度。也要研究將老舊街區（老舊廠(chǎng)區）改造等有一定收益的城市更新項目納入地方政府專(zhuān)項債支持范圍。三是積極探索創(chuàng )新融資的模式。城市更新蘊含著(zhù)巨大的市場(chǎng)潛力，項目的投資額比較大，單靠政府投資遠遠不夠，必須建立多元化的投入機制，也必須大力度吸引民間資本的廣泛參與。我們將對市場(chǎng)化程度較高、經(jīng)營(yíng)屬性較強的領(lǐng)域，完善投入機制、提高投入效率，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用。對回報水平適中、社會(huì )資本具有投資意愿的領(lǐng)域，也將充分發(fā)揮政府和社會(huì )資本合作新機制，也就是PPP新機制的作用，還有基礎設施REITs等作用，形成政府引導、市場(chǎng)運作、全社會(huì )參與的可持續更新改造模式。

　　——2024年10月17日，國務(wù)院新聞辦就促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩健康發(fā)展有關(guān)情況舉行發(fā)布會(huì )。此次發(fā)布會(huì )提出，通過(guò)貨幣化安置等方式，新增實(shí)施100萬(wàn)套城中村改造和危舊房改造。為促進(jìn)市場(chǎng)止跌回穩提出四個(gè)取消、四個(gè)降低、兩個(gè)增加“組合拳”，其中與城中村改造相關(guān)的方面：此次發(fā)布會(huì )提出通過(guò)貨幣化安置等方式，新增實(shí)施100萬(wàn)套城中村改造和危舊房改造。住建部相關(guān)負責人表示，據有關(guān)調查，僅在全國35個(gè)大中城市，需要改造的城中村就有170萬(wàn)套，從全國其他城市來(lái)看量還會(huì )很大。全國城市需要改造的危舊房據調查有50萬(wàn)套。本次提出的新增實(shí)施100萬(wàn)套，主要是對條件比較成熟、通過(guò)加大政策支持力度可以提前干的項目就可以提前干、抓緊干。這次主要采取貨幣化安置的方式，更有利于群眾根據自己的意愿和需要來(lái)選擇合適的房子，減少或者不用在外過(guò)渡，能夠直接搬入新居。同時(shí)，也有利于消化存量商品房。

　　——2024年12月中央經(jīng)濟工作會(huì )：大力實(shí)施城市更新。與2023年相比，2024年中央經(jīng)濟工作會(huì )議將擴大內需放在2025年重點(diǎn)任務(wù)的首位，且由“擴大國內需求”拓展為“全方位擴大國內需求”。針對城市更新，此次會(huì )議將“大力實(shí)施城市更新”作為大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求的重要內容。中央財辦有關(guān)負責同志深入解讀2024年中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神時(shí)也提到：要大力實(shí)施城市更新，加力實(shí)施城中村和危舊房改造，對條件比較成熟、群眾改造意愿迫切的項目要盡快推進(jìn)。

　　——2024年12月全國住房和城鄉建設工作會(huì )議：大力實(shí)施城市更新。本次會(huì )議在持續用地推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩部分提到了“加力實(shí)施城中村和危舊房改造，推進(jìn)貨幣化安置，在新增100萬(wàn)套的基礎上繼續擴大城中村改造規模，消除安全隱患，改善居住條件?！蓖瑫r(shí)，也專(zhuān)門(mén)提及了 “大力實(shí)施城市更新”，包括五條舉措。一是堅持“先體檢、后更新，無(wú)體檢、不更新”，建立城市體檢和城市更新一體化推進(jìn)機制。堅持問(wèn)題導向，查找人民群眾身邊的急難愁盼問(wèn)題；堅持目標導向，找出影響城市競爭力、承載力和可持續發(fā)展的短板弱項，體檢出的問(wèn)題就是更新改造的重點(diǎn)。二是深化城市建設、運營(yíng)、治理體制改革，建立可持續的城市更新模式和政策法規。三是謀劃實(shí)施一批城市更新改造項目，全面完成2000年底前建成的城鎮老舊小區改造任務(wù)，基本完成已排查出老化燃氣管道的更新改造任務(wù)，基本消除縣級城市建成區黑臭水體。持續實(shí)施完整社區建設、既有建筑改造利用和老舊街區更新改造、地下管網(wǎng)管廊建設改造、建筑市政基礎設施設備更新、城市生活垃圾分類(lèi)、口袋公園和城市綠道建設、公園綠地開(kāi)放共享、城市居住區養老服務(wù)設施和兒童友好空間建設等民生工程、發(fā)展工程。鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅。四是構建城市管理新模式，完善“一委一辦一平臺”，推動(dòng)城市管理融入基層治理，形成智慧高效治理新體系，提高城市管理科學(xué)化、精細化、智能化水平。五是以“新城建”為引擎打造高水平“數字住建”，系統推進(jìn)數字家庭、智慧住區、房屋建筑管理智慧化、城市運行管理服務(wù)平臺、智能化市政基礎設施建設改造等任務(wù)，全方位提升數字化、網(wǎng)絡(luò )化、智能化水平。整體來(lái)看，從此次會(huì )議可以看出，2025年的城市更新將更加注重加力實(shí)施城中村和危舊房改造、構建可持續的城市更新模式和政策法規、提高城市安全韌性、提高城市運營(yíng)管理精細化水平等方面，城市更新涉及的范圍和內容進(jìn)一步擴大。

　　——2025年1月3日召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，研究推進(jìn)城市更新工作，意味著(zhù)城市更新將是2025年擴大內需的重要抓手，將有效推動(dòng)各地的城市更新行動(dòng)進(jìn)一步加速。同時(shí)，為了真正發(fā)揮擴內需的作用，城市更新多空間更新、多效益兼顧、多模式創(chuàng )新、多機制支持、多要素保障、多主體參與的可持續更新模式將加速構建。第一，從城市更新行動(dòng)當前所處的外部環(huán)境和重要地位來(lái)看，此次會(huì )議提出“城市更新關(guān)系城市面貌和居住品質(zhì)的提升，是擴大內需的重要抓手?！背浞直砻鞒鞘懈虏粌H是新型城鎮化高質(zhì)量發(fā)展必然要求，也是現階段擴大內需，穩投資、促消費的重要抓手。12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議也將 “大力實(shí)施城市更新”作為“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”的重要方面，足見(jiàn)城市更新2025年將是政府投資的支持重點(diǎn)。第二，從城市更新的對象，要實(shí)現的目標來(lái)看，此次會(huì )議提出“要堅持問(wèn)題導向和目標導向相結合，統籌推動(dòng)城市結構優(yōu)化、功能完善、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。要加快推進(jìn)城鎮老舊小區、街區、廠(chǎng)區和城中村等改造，加強城市基礎設施建設改造，完善城市功能，修復城市生態(tài)系統，保護和傳承城市歷史文化?！北砻飨码A段城市更新實(shí)施過(guò)程中的綜合性、系統性特征進(jìn)一步增強，將持續推進(jìn)多種空間更新（特別是此前已開(kāi)展較為成熟的三區一村），同時(shí)將更加注重兼顧多重更新效益，堅持長(cháng)期主義。第三，從實(shí)施城市更新的保障措施來(lái)看，此次會(huì )議提出“要加強用地、資金等要素保障，盤(pán)活利用存量低效用地，統籌用好財政、金融資源，完善市場(chǎng)化融資模式，吸引社會(huì )資本參與城市更新。要支持各地因地制宜進(jìn)行創(chuàng )新探索，建立健全可持續的城市更新機制，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展?！北砻鳛榱饲袑?shí)發(fā)揮城市更新擴內需的動(dòng)能，下階段從各部門(mén)到各地有望進(jìn)一步出臺更多支持性政策，推動(dòng)城市更新進(jìn)入多模式創(chuàng )新、多機制支持、多要素保障、多主體參與的黃金發(fā)展期。

　?。ǘ┲匾募?| 《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動(dòng)計劃》

《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動(dòng)計劃》是依據《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》進(jìn)行制定。具體來(lái)看，《行動(dòng)計劃》包括總體要求、實(shí)施新一輪農業(yè)轉移人口市民化行動(dòng)、實(shí)施潛力地區城鎮化水平提升行動(dòng)、實(shí)施現代化都市圈培育行動(dòng)、實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動(dòng)、組織實(shí)施六個(gè)方面。其中，《行動(dòng)計劃》在實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動(dòng)模塊中進(jìn)一步針對城市更新的發(fā)展方向、重點(diǎn)任務(wù)、政策措施進(jìn)行明確。整體來(lái)看，五年行動(dòng)計劃明確了中長(cháng)期我國城市更新行動(dòng)的重點(diǎn)方向、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)任務(wù)，以及將重點(diǎn)推進(jìn)的政策出臺方向（包括土地、規劃、稅收、政企合作機制、中央財政支持機制等），進(jìn)一步表明實(shí)施城市更新行動(dòng)已將成為我國新型城鎮化戰略的重要抓手。

　　表：《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動(dòng)計劃》中與城市更新相關(guān)的內容

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　?。ㄈ┲匾I(lǐng)域 | 城中村改造成為城市更新的重要內容，政策體系加速構建

　　城中村改造在整個(gè)發(fā)展大局中的重要性進(jìn)一步提升。第一，城中村改造成為城市更新的重要內容。2023年，中共中央政治局會(huì )議、國務(wù)院常務(wù)會(huì )議先后對在超大特大城市推進(jìn)城中村改造作出重要部署，城中村改造戰略高度和重要意義得到進(jìn)一步提升。2024年，相關(guān)部門(mén)積極推進(jìn)擴大城中村改造政策支持范圍、推進(jìn)貨幣化安置實(shí)施城中村改造，城中村改造成為城市更新的重要內容。第二，城中村改造資金支持力度進(jìn)一步提升。目前已形成了包括專(zhuān)項借款、專(zhuān)項債、商業(yè)銀行貸款等不同渠道。特別是專(zhuān)項借款是本輪城中村改造的一項重要金融工具創(chuàng )新。例如，深圳提出通過(guò)積極申請中央預算內資金、政策性銀行專(zhuān)項借款，發(fā)行地方政府專(zhuān)項債券等方式籌措改造資金，鼓勵銀行業(yè)金融機構按照市場(chǎng)化、法治化原則提供城中村改造貸款，專(zhuān)款專(zhuān)用、封閉管理，鼓勵和支持民間資本參與整治提升類(lèi)改造，建立政府與原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位及物業(yè)權利人、社會(huì )力量改造資金共擔機制。第三，各地加快構建新時(shí)期城中村改造相關(guān)配套政策體系。與此前幾輪的城中村改造不同的是，當前的城中村改造的背景、市場(chǎng)形勢、改造的目標已發(fā)生了深刻的變化，此前的多數政策體系已不適用，需要根據新的形勢出臺有助于高質(zhì)量推進(jìn)城中村改造的相關(guān)配套性政策。例如，北京、上海在較早時(shí)期已出臺過(guò)城中村改造政策，但近年來(lái)結合新形勢、新要求，進(jìn)一步圍繞項目認定、資金管理、規劃及土地管理等方面出臺了新的政策要求。廣州則在前期豐富的實(shí)踐經(jīng)驗基礎上，專(zhuān)門(mén)出臺城中村改造條例進(jìn)一步推動(dòng)新一輪城中村改造高質(zhì)量發(fā)展。

　　表：2023年至今中央層面關(guān)于城中村改造政策

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　　表：近期城中村改造資金支持情況

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　　表：2023年以來(lái)各地城中村改造政策出臺情況

資料來(lái)源：中指研究院綜合整理

　?。ㄋ模┲匾龇?| 以可復制經(jīng)驗做法不斷推進(jìn)城市更新政策創(chuàng )新

　　2024年8月，《低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)第一批典型案例》公布（詳見(jiàn)附表）。2024年8月20日，自然資源部組織梳理低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗做法，發(fā)布了試點(diǎn)工作首批18個(gè)典型案例，為各地盤(pán)活存量土地和低效用地提供借鑒和參考，切實(shí)推動(dòng)城鄉發(fā)展從增量依賴(lài)向存量挖潛轉變，持續增強高質(zhì)量發(fā)展的潛力和后勁。試點(diǎn)城市開(kāi)展了生動(dòng)的實(shí)踐探索，涌現出一批低效用地再開(kāi)發(fā)利用的鮮活案例，第一批涉及的18個(gè)典型案例主要有三大特色：一是探索創(chuàng )新盤(pán)活低效用地的政策實(shí)施路徑。典型案例所涉地方在低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)政策框架下，探索創(chuàng )新了編制詳細規劃、加強收儲支撐、完善供應方式、優(yōu)化地價(jià)工具等政策實(shí)施路徑，形成了一批產(chǎn)業(yè)園區用地提質(zhì)增效、存量土地轉型升級、公共設施用地復合利用、地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)的典型經(jīng)驗。二是體現不同開(kāi)發(fā)主體盤(pán)活低效用地的路徑方法。在盤(pán)活低效用地實(shí)踐中，試點(diǎn)地區涌現出多種盤(pán)活模式，包括政府收儲片區統籌開(kāi)發(fā)、原產(chǎn)權人自主改造開(kāi)發(fā)、企業(yè)聯(lián)合升級改造開(kāi)發(fā)等模式，充分發(fā)揮了政府的引導作用，有效調動(dòng)了市場(chǎng)參與的積極性。三是實(shí)現了土地安全高效持續利用、城鄉高質(zhì)量發(fā)展多維目標。試點(diǎn)地區通過(guò)低效用地再開(kāi)發(fā)，用空間煥新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，引導企業(yè)技改擴能、提容增效，保障了產(chǎn)業(yè)轉型升級發(fā)展空間，騰出了新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展空間，提供了發(fā)展新動(dòng)能。同時(shí)，各地在低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)中，采取片區綜合開(kāi)發(fā)重塑空間品質(zhì)，實(shí)現了生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能整體提升，補齊了公共服務(wù)設施短板，更好地滿(mǎn)足人民群眾需求，有效推動(dòng)了城鄉高質(zhì)量發(fā)展。

　　2024年8月，《歷史文化街區保護利用可復制經(jīng)驗做法清單（第一批）》公布（詳見(jiàn)附表）。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于歷史文化保護傳承的決策部署，住房城鄉建設部總結了各地在歷史文化街區保護利用中加強保護修繕、提升人居環(huán)境、發(fā)揮遺產(chǎn)價(jià)值、創(chuàng )新制度機制等四方面的典型經(jīng)驗做法，形成《歷史文化街區保護利用可復制經(jīng)驗做法清單（第一批）》。

　　2024年10月，《實(shí)施城市更新行動(dòng)可復制經(jīng)驗做法清單（第三批）》公布（詳見(jiàn)附表）。2022年住建部已公布了第一批實(shí)施城市更新行動(dòng)可復制經(jīng)驗做法清單，2023年公布了第二批實(shí)施城市更新行動(dòng)可復制經(jīng)驗做法清單，2024年10月住建部繼續更新第三批。第一批主要集中在建立城市更新統籌謀劃機制，建立政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與的可持續實(shí)施模式，創(chuàng )新與城市更新相配套的支持政策三個(gè)方面，共計30條經(jīng)驗。第二批主要集中在堅持城市體檢先行、發(fā)揮城市更新規劃統籌作用、強化精細化城市設計引導、創(chuàng )新城市更新可持續實(shí)施模式四個(gè)方面，共計27條經(jīng)驗。我國城市更新整體處于大力推進(jìn)階段，各地仍在積極探索過(guò)程，經(jīng)驗做法清單的關(guān)鍵在于可復制、可推廣，為解決城市更新推進(jìn)過(guò)程中行業(yè)面臨的共性問(wèn)題提供了答案，大大減少了各參與主體自行探索的時(shí)間。第三批主要集中在建立城市更新工作組織機制、完善城市更新法規和標準、完善城市更新推進(jìn)機制、優(yōu)化存量資源盤(pán)活利用政策、構建城市更新多元投融資機制、探索城市更新多方參與機制六個(gè)方面，共計33條經(jīng)驗。

　　2024年12月，《住房城鄉建設部辦公廳關(guān)于印發(fā)傳統村落保護利用可復制經(jīng)驗清單（第二批）的通知》。清單總結了各地在健全傳統村落保護管理制度、構建傳統村落保護多方參與機制、創(chuàng )新傳統村落保護利用方式、傳承優(yōu)秀建筑文化、傳承和弘揚優(yōu)秀傳統文化等方面的經(jīng)驗做法，進(jìn)一步提高傳統村落保護利用工作水平。具體包括出臺傳統村落保護地方性法規、制定傳統村落保護政策、建立傳統村落保護激勵機制、健全傳統村落保護監督和考核機制、引導社會(huì )力量參與、推動(dòng)政策性金融支持傳統村落保護利用、發(fā)揮村民主體作用、活化利用傳統建筑、保護提升傳統風(fēng)貌、完善基礎設施和公共服務(wù)設施、發(fā)展文化旅游等特色產(chǎn)業(yè)、完善傳統營(yíng)建技藝標準體系、培育傳統建筑工匠、帶動(dòng)傳統技藝產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳承發(fā)展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、加強宣傳推廣、推動(dòng)數字化保護等多個(gè)方面。

　　總結與展望

　　回顧過(guò)去幾年城市更新的政策變遷，2021年，住建部提出“防止大拆大建”，引導城市更新更好兼顧留改營(yíng)模式，各地城市更新政策出臺也更加注重留改。2022年，城市更新政策更加強調有序、落地，無(wú)論是中央層面的政策還是地方層面的政策均更加強調調動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性。2023年，國家層面的城市更新政策更多與穩增長(cháng)相結合，特別是圍繞推進(jìn)超大特大城市城中村改造自上而下進(jìn)行全面性部署，各地的政策更加注重發(fā)揮政府統籌、市場(chǎng)運作的基本原則。2024年，城市更新整體政策導向除了保持與穩增長(cháng)、促消費、擴內需相結合的態(tài)勢外，進(jìn)一步與房地產(chǎn)市場(chǎng)去庫存更加有效協(xié)同。中央相關(guān)重要會(huì )議、相關(guān)中長(cháng)期發(fā)展安排均將城市更新作為下階段實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的重要工作抓手；各地相關(guān)政策進(jìn)一步細化城中村改造落地性政策，針對城市更新不同更新空間，出臺更加細化的細分領(lǐng)域政策，多方合力加速構建可持續更新模式。

　　展望2025年，我國的城市更新發(fā)展整體面臨宏觀(guān)經(jīng)濟仍處于修復期、市場(chǎng)主體仍處于壓力期等多因素疊加影響之下，機遇與挑戰并存是現階段城市更新所面臨的基本形勢。在此背景下，城市更新也將加速構建自身的可持續發(fā)展新模式。構建可持續發(fā)展模式的導向之下，城市更新的政策將更加注重優(yōu)化規劃及土地管理政策，更加注重構建可持續的資金支持機制，更加注重調動(dòng)市場(chǎng)主體參與積極性。

附表：表1：低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)第一批典型案例（2024）

　　資料來(lái)源：中指研究院根據《低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)第一批典型案例》綜合整理

表2：第三批城市更新可復制經(jīng)驗做法清單匯總（2024）

資料來(lái)源：中指研究院根據《實(shí)施城市更新行動(dòng)可復制經(jīng)驗做法清單(第三批)》綜合整理

表3：第一批歷史文化街區保護利用可復制經(jīng)驗做法清單匯總（2024）

資料來(lái)源：中指研究院根據《歷史文化街區保護利用可復制經(jīng)驗做法清單(第一批)》綜合整理